Cambio Climático

Las cumbres climáticas vistas por un optimista

CC MONZONES INDIA

La confluencia de Estados Unidos y China en el Siglo XXI, según el autor de este completo artículo, tiene el potencial suficiente para destrabar un acuerdo eficiente sobre cambio climático en la Cumbre de París de 2015.  Aquí, una clara y completa descripción de la evolución de las negociaciones desde Río 1992 hasta Varsovia 2013.

(Por Robert Stavins, director del Programa de Economía Ambiental de la Universidad de Harvard).La XIX Conferencia de las Partes ( COP 19) de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático ( CMNUCC) concluyó en Varsovia el 23 de noviembre.

La tarea fundamental de esta COP fue esencialmente preparar el camino para las negociaciones del próximo año en la COP 20 de Lima que lleven hasta el verdadero objetivo: sellar un nuevo acuerdo internacional sobre cambio climático en la COP 21 de París 20115, que se adopte a partir de 2020, cuando venza el segundo período de compromisos del Protocolo de Kyoto.

Si ése era el objetivo principal, entonces las reuniones Varsovia deben ser juzgadas al menos como un modesto éxito: el testigo no se ha caído y ha sido pasado con éxito en esta larga carrera de relevos que son las negociaciones sobre clima.

(…) Los desafíos que se plantean para un acuerdo eficaz sobre cambio climático son muchos y graves. Una breve reseña histórica es necesaria para explicar el significado de lo que ocurrió en Varsovia.

Antecedentes: Berlín, Kyoto y Durban

CC KYOTO 1997

La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, aprobada en la Conferencia de la ONU sobre Medio Ambiente y Desarrollo (la primera Cumbre de la Tierra) en Río de Janeiro 1992, contiene lo que se convertiría en un pasaje crucial:

“Las Partes deberían proteger el sistema climático en beneficio de las generaciones presentes y futuras, sobre la base de la equidad y de conformidad con sus responsabilidades comunes pero diferenciadas y de sus respectivas capacidades… En consecuencia, los países desarrollados deberían tomar la iniciativa en la lucha contra el cambio climático y sus efectos adversos”. Los países considerados “países desarrollados” se enlistan en el Anexo I de la Convención de 1992.

A esa frase -responsabilidades comunes pero diferenciadas- se le dio una interpretación específica tres años después de la Cumbre de la Tierra en la primera decisión adoptada por la primera Conferencia de las Partes (COP 1) de la Convención Marco de la ONU, en Berlín, el 7 de abril de 1995. El importante Mandato de Berlín interpretó que ese principio suponía:

1) poner en marcha un proceso para que los países del Anexo I se comprometieran en 1997 a reducciones cuantificadas de emisiones de gases de efecto invernadero dentro de períodos de tiempo específicos (objetivos y plazos); y 2) indicando de forma inequívoca que el proceso en cambio “no debería introducir ningún nuevo compromiso para las Partes no incluidas en el anexo I”.

De este modo, el Mandato de Berlín estableció la distinción dicotómica según la cual los países del Anexo I debían asumir responsabilidades de reducción de emisiones y los países fuera del Anexo I, ninguna. Esto tuvo amplias y profundas consecuencias porque se convirtió en un ancla que impidió un avance real en las negociaciones internacionales sobre el clima.

Con 50 países fuera del Anexo I que terminarían teniendo mayor renta per cápita que los más pobres del grupo del Anexo I, la distinción quedó fuera de control en unos pocos años.

CC EMISIONES CO2 POR PAISES EN INGLES

Pero, más importante que eso, esta distinción dicotómica significó que:

a) la mitad de las emisiones mundiales correspondería a naciones sin restricciones;

b) el mayor emisor del mundo, China, quedaría sin restricciones;

c) los costos de cumplir a nivel global se multiplicarían hasta por cuatro su relación costo-beneficio porque muchas oportunidades para reducir emisiones de bajo costo en  economías emergentes quedaron fuera de la mesa;

d) se consolidó una estructura institucional que hizo el cambio y el progreso prácticamente imposibles.

La dicotomía Anexo I / No Anexo I ha estado en el centro de las negociaciones internacionales sobre el clima desde la COP 1 de Berlín 1995 hasta la COP 15 de 2009, cuando aparecieron  indicios de posibles cambios por primera vez. El Acuerdo de Copenhague (2009) y los Acuerdos de Cancún (2010) iniciaron un proceso que desdibujó la distinción Anexo I / No-Anexo.

Sin embargo, eso ocurrió sólo en el contexto del sistema de compromisos y de reconsideración provisional establecido en la COP 15 de Copenhague y certificado en la COP 16 de Cancún, no en el contexto de un eventual acuerdo sucesor del Protocolo de Kyoto. Por eso, el Mandato de Berlín mantuvo su rol central.

CC LA PREGUNTA DEL BILLON

Luego, en diciembre de 2011, en la COP 17 de Durban, se aprobó la Plataforma de Durban para una Acción Acenturada (Enhanced Action). Según algunas interpretaciones, esa plataforma elimina esencialmente la distinción Anexo I / noAnexo I (o de países industrializados / países en desarrollo). En la Plataforma de Durban, los delegados decidieron llegar a un acuerdo en 2015 que sea aplicable a todos los países para 2020.

En lugar de adoptar esa dicotomía, Durban se centra en el compromiso de crear un sistema de reducción de gases de efecto invernadero pero incluyendo a todas las Partes (aunque lo que importe, de verdad, sean los países clave) en 2015, que entre en vigor en 2020. En ninguna parte del texto quedaron expresiones como “Anexo I”, “responsabilidades comunes pero diferenciadas”, “equidad distributiva”, “responsabilidad histórica”, que se habían convertido en palabras en clave para los objetivos de los países más ricos y un cheque en blanco para todos los demás.

Al reemplazar el Mandato de Berlín, la Plataforma de Durban abrió una ventana importante. Las delegaciones nacionales de todo el mundo participaron en la difícil tarea de identificar una nueva arquitectura de la política climática internacional que fuera consistente con el proceso, el camino y los principios establecidos en Durban: encontrar una manera de incluir (toda una clave) a todos los países (como las 20 mayores economías nacionales y regionales que en conjunto representan más del 80 % de las emisiones globales de CO2) en una estructura que reduzca emisiones significativas dentro de un calendario, a un costo aceptable, siempre dentro del marco global proporcionado por la CMNUCC, incluido el principio célebre de responsabilidades comunes pero diferenciadas.

Problema #1: progresar hacia un acuerdo post Kyoto

CC COP19 DELIBERACIONES 2

En Varsovia, los negociadores tenían como tarea, siguiendo la ruta de Durban, desarrollar un plan de trabajo de temas sustantivos y un calendario relacionado que allanara el texto de un acuerdo de una nueva arquitectura política integral a discutirse en la COP 20 de Lima al año siguiente y a ser sometido a consideración y a su aprobación final en la COP 21 de París 2015.

Lo hicieron, y en el proceso se identificó seis componentes para esa nueva arquitectura: mitigación, adaptación, finanzas, desarrollo y transferencia de tecnología, creación de capacidades y transparencia de acción y de apoyo. Algunos son más necesarios que otros, pero fue el paquete que generó el acuerdo en Varsovia.

El acuerdo real en Varsovia sólo pudo lograrse gracias a un texto cuidadosamente negociado. La obligación de los delegados es adoptar finalmente “un protocolo, otro instrumento legal o un resultado acordado con fuerza legal bajo la Convención y aplicable a todas las Partes…”.

En verdad, la frase “bajo la Convención” no es necesario, ya que cualquier decisión de la CMNUCC está bajo la Convención, y por lo tanto se da el caso de que cualquier acuerdo producido bajo la Plataforma de Durban aún está sujeta al principio de la CMNUCC de “responsabilidades comunes pero diferenciadas”.

Sin embargo, las grandes economías emergentes tienden a ver en la frase “bajo la Convención” el respaldo a la distinción dicotómica de Anexo I como los países (industrializados) obligados a  reducir las emisiones y sin obligaciones para los no Anexo I (países en desarrollo), que tomarían acciones sólo voluntarias y con la ayuda financiera de los países del Anexo I. El mismo conjunto de  grandes economías emergentes insistió en que si iban a ser incluidos en el acuerdo, entonces la palabra “compromiso” debía ser sustituida por “contribuciones”.

Parece cada vez más probable que el acuerdo 2015 tomará la forma de una arquitectura híbrida, que combine:

1 ) un sistema de decisiones desde las instancias políticas menores hacia las mayores sobre las contribuciones nacionales que surjan- o sean consistentes con las políticas y las metas en cada país.

2) en sentido contrario, desde las instancias políticas superiores a las últimas, una gestión centralizada de supervisión, orientación y coordinación, para subir las metas con el tiempo.

Problema #2: Pérdidas y Daños

EXTREMOS HAITÍ SANDY

(…) El tema que conllevaba el mayor potencial de dinamitar las conversaciones de este año en Varsovia fue el de “pérdidas y daños”, una frase que generalmente se entiende como las consecuencias asociadas con el impacto del cambio climático en países en desarrollo vulnerables.

El debate internacional sobre eventuales políticas, en este punto, con frecuencia traen consigo ideas sobre quién debería pagar por tales daños y perjuicios, supuestamente los más responsables del cambio climático.

Dado que el cambio climático no es resultado de las actuales emisiones, sino las concentración de anteriores, la responsabilidad por daños y perjuicios está presumiblemente correlacionada con las emisiones acumuladas. Por lo tanto, los países industrializados, en particular, Estados Unidos se preocupan de que las negociaciones sobre “daños y perjuicios” harían crecer pronto el fantasma de la responsabilidad legal ilimitada.

EXTREMOS HAIYAN FILIPINAS TACLOBAN

El vínculo es menos directo de lo que parece, sin embargo. En primer lugar, está la naturaleza global del problema, lo que significa que el cambio climático no puede vincularse a las emisiones de un país específico.

En segundo lugar, hay establecido por ahora sólo un vínculo altamente aleatorio entre el cambio climático y los cambios en los patrones climáticos. Ningún evento específico –fuera el huracán Sandy, el Katrina o el supertifón Haiyan en Filipinas- puede ser relacionado taxativamente con el  cambio climático. Estas dos realidades científicas significan que dar el paso de los “daños y perjuicios” a la responsabilidad legal sería un camino largo y peligroso.

Aun así, este es un tema muy importante en las negociaciones climáticas de muchos países en desarrollo, en particular, para los pequeños Estados insulares expuestos a un riesgo mayor. Por lo tanto, no debería sorprender que este asunto estuviera a punto de hacer fracasar las conversaciones.

Al final, los delegados acordaron afinar el asunto creando el Mecanismo Internacional de Varsovia sobre Pérdidas y Daños, que no menciona responsabilidades o promesas de compensación y pasa la discusión del asunto a futuras reuniones, y bajo la cuestión general de la adaptación al cambio climático.

Problema #3: Finanzas

CC OCÉANOS SUBA NIVEL YAKARTA

La Plataforma de Durban  y las pérdidas y daños fueron dos de los tres temas principales que se consideraron en Varsovia.

El tercero fue el del “Financiamiento”, es decir, la cuestión de cuándo y cómo los países industrializados cumplirán con el compromiso tomado en la COP 15 de Copenhague 2009 para comenzar la entrega de 100 mil millones dólares por año de ayuda a los países en desarrollo desde 2020, para ayudar a la mitigación y la adaptación.

Como era de esperar, hubo poco o ningún progreso en ese frente.

¿Razones para el optimismo?

CC OBAMA JIN PING CHINA EEUU

Teniendo en cuenta todo lo anterior, ¿hay alguna razón para el optimismo respecto del camino a seguir? Tiendo a ver el vaso de agua medio lleno (o un décimo del vaso lleno) y en este caso creo que realmente hay motivos para un optimismo cauteloso.

Esto se basa en una realidad singular: la creciente convergencia de intereses entre los dos países más importantes del mundo en lo que respecta al cambio climático y la política internacional para hacer frente a ella, o sea China y Estados Unidos.

En primer lugar, la emisión de dióxido de carbono (CO2) y gases de efecto invernadero (GEI) anual de estos dos países ya han convergido. Considerando que las emisiones de CO2 de Estados Unidos en 1990 fueron casi cinco veces mayor que las emisiones de China, para 2006 China ya había superado a Estados Unidos. Son los dos emisores más grandes del mundo .

En segundo lugar, las emisiones acumuladas son particularmente importantes, porque son lo que causa el cambio climático. Cualquier discusión sobre la equidad distributiva en el ámbito del clima remite inevitablemente a consideraciones de responsabilidad histórica. Considerando el período 1850-2010, Estados Unidos encabeza la lista, con casi el 19% de las emisiones globales acumuladas de GEI, con la Unión Europea segunda con el 17%  y China tercera con 12%.

Pero eso está cambiando rápidamente, debido al hecho de que las emisione tienden a la disminución en todo el mundo industrializado y crecen cada vez más rápidamente en las grandes economías emergentes, en particular China. Dependiendo de las tasas relativas de crecimiento económico de China y Estados Unidos, así como de muchos otros factores, China puede superar todos los países en emisiones acumuladas en un período de 10 a 20 años a partir de ahora.

En tercer lugar, China y Estados Unidos, ambos, tienen históricamente alta dependencia del carbón para generar electricidad. En un momento en el que la dependencia estadounidense del carbón está disminuyendo (debido al aumento de los suministros de gas natural no convencional y de precios del gas más bajos).

China sigue dependiendo del carbón, pero a su vez está muy preocupado por esto, en parte debido a los impactos de salud localizadas de partículas y otros contaminantes.

Es importante destacar que ambos países tienen grandes reservas de gas de esquisto (a extraer por el método de fracking, ndr). Su explotación en Estados Unidos ( y su uso para la generación de electricidad ) ha aumentado rápidamente reduciendo las emisiones de CO2. La explotación y la producción en China se ha visto a su vez limitada por la infraestructura disponible (es decir, la falta de tuberías, pero eso va camino de cambiar) .

En cuarto lugar, en ambos países, las políticas climáticas a nivel estadual y local están avanzando. En el caso de China, siete regímenes de límites máximos y comercio de CO2 piloto a nivel local están en desarrollo. En Estados Unidos, avanza un ambicioso sistema de límites máximos y comercio en California.

En quinto y último lugar, está la realidad de la geopolítica global. Si el Siglo XX fue el siglo estadounidense, muchos observadores, incluidos los propios líderes de China, anticipan (o tienen la esperanza) de que el Siglo XXI será el siglo de China. Y si es tu siglo, no lo obstruyas, ponte al frente de él.

Texto original aquí 

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LA SECRETARIA EJECUTIVA DE LAS COP, NO TAN OPTIMISTA

CC FIGUERES COP VARSOVIA

La secretaria ejecutiva de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, Christiana Figueres, opinó en diciembre de 2013 que la ambición global contra el cambio climático es del todo “insuficiente” y que queda aún mucho por hacer (foto: UNCLIMATECHANGE).

Sin embargo, ha destacado que en la reciente cumbre del Clima celebrada en Varsovia (Polonia) fue un encuentro del que salió un nuevo escenario y por lo que no se debería perder de vista que esta cita sirvió para demostrar a los negociadores y al mundo.

En la entrada mensual de su blog, Figueres se declaró “encantada” de que la COP haya servido para establecer lo que debe hacerse, pero que los gobiernos aún deben moverse para lograr un nuevo acuerdo multinacional contra el cambio climático en 2015 comunicando sus respectivas “contribuciones” para avanzar hacia la Cumbre de París de ese año.

“Nunca antes en una Conferencia de Cambio Climático de la ONU ha habido tantos ejemplos de las posibles acciones para combatir el cambio climático. Nunca antes en una conferencia del clima ha habido una corriente para la construcción de la acción real por el clima. Esto es muy alentador para la ONU, para las negociaciones del clima y para todos los que luchan contra el cambio climático a todos los niveles, gobiernos, empresas y sociedad”, expresó.

 

 

 

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